王凯：以“制”提“质”——加强城市设计制度建设，保障城市空间品质提升
2020年10月18-19日，由河南省住房和城乡建设厅、中国建筑学会和郑州市人民政府共同主办，郑东新区管委会、中国建筑学会城市设计分会承办的2020第三届郑州国际城市设计大会在郑州召开。会议贯彻新发展理念，以新型基础设施建设为背景，面向高质量发展需要，探讨智慧城市与城市建设深度融合的问题，推动新型城镇化建设。本文为中国城市规划设计研究院院长王凯的主旨报告全文，欢迎分享。
中国城市规划设计研究院院长
首先表达一个重要的想法：建筑与城市应该互相成就。今天的交流主题是制度建设，人的品质提高是一方面，制度的约束也非常重要，只有建立一个完整的制度，才能把城市设计工作纳入到正常的轨道中去，有效地保障城市空间品质的提升。报告主要谈三方面内容：一是总结城镇化下半场城市建设工作发生的思路转变；二是回顾近年来我国城市设计制度构建的实践过程；三是探讨如何完善城市设计制度促进城市空间品质提高。
1
城镇化下半场城市建设工作的思路转变
中国特色社会主义建设进入新时代，十九大报告明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。
人民对美好生活充满向往，亚里士多德曾说：“城邦起于保生存，成于求幸福”，我们的城市和人民已经到了“求幸福”的阶段。城市空间除了满足基本功能要求之外，更应将人的感受作为衡量标准，在工作层面确立人本视角，充分考虑人的需要及其主体性，包括人的文化感知；人的商业、旅游体验，人的空间审美；人的居住环境；人的健康需求；人的休闲需求；人的设施使用；人的家园认同等，使城市空间具有丰富的人本意蕴。
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。城镇化发展到下半场，城市工作思路和理念需要发生转变。着重体现在几个方面：
一是重质量，《中央城市工作会议》提出，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。
二是重协调，《中央城市工作会议》提出，城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。
三是重存量，前20多年我们的工作重点是服务于经济建设，以新区新城为特征的空间拓展是过去30多年城市发展的主要特征，城市规划的核心是以发展为主线的空间供给。去年我国的城镇化率达到60.6%，到2030年或2035年大概会到75%左右，基本上到了一个稳定的时期。未来的10到15年，我们的工作重心更多的是转向存量空间的开发与建设，需要在存量规划的基础上化解各种城市病。《中央城市工作会议》提出，要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。
四是重特色，《中央城市工作会议》提出，要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。
五是重生态，绿色城镇化已经成为发展的重要驱动力。《中央城市工作会议》提出，要坚持……尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。
六是重治理，《中央城市工作会议》提出，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。
城市设计工作的重要性日益突显，全面开展城市设计工作成为新时期城市工作的重要议题之一。《中央城市工作会议》提出，要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市“成长坐标”。
《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，提高城市设计水平。城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。鼓励开展城市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。抓紧制定城市设计管理法规，完善相关技术导则。支持高等学校开设城市设计相关专业，建立和培育城市设计队伍。
2
近年来我国城市设计制度构建的实践过程
（1）落实中央要求，部署城市设计制度建设工作
为了全面推进城市设计，建立城市设计管控机制，住建部对城市设计制度建设工作做出具体部署。
2014年12月19日，全国住房城乡建设工作会议在京召开。提出加强城市设计工作，总结国内成功做法，吸收国外有益经验，制定城市设计技术导则。从城市整体层面到重点区域和地段，都要进行城市设计，提出建筑风格、色彩、材质等要求。建筑设计和项目审批都必须符合城市设计要求。
2017年《城市设计管理办法》颁布实施，浙江、湖北、山东等地也出台了地方性的城市设计管理文件，城市设计开启了制度化探索进程。
（2）我国城市设计制度构建与建设实践
部门法规 《城市设计管理办法》 制度起点
• 出台《城市设计管理办法》
2014年11月，住建部规划司与中国城市规划设计研究院城市设计分院技术团队组成起草工作组，经过前期调查研究、征求意见和审议研讨等阶段，完成《城市设计管理办法》起草工作，并由住房和城乡建设部在2017年3月14日发布，自2017年6月1日起施行。
《城市设计管理办法》作为我国城市设计制度的起步性纲领文件，是第一次在全国范围内将城市设计纳入城市建设管理的法定内容，对于城市设计的制度建立、技术完善、实施监管等方面工作具有重要意义。北京、重庆、天津、内蒙古自治区、济南、深圳等多地在城市规划条例当中增加完善了城市设计内容，浙江省单独出台了相关条例。
试点行动 城市设计试点 双修工作试点
• 全国城市设计试点工作
全国城市设计试点共包括两批57个城市。住建部对试点工作提出要求：一是探索建立有利于塑造城市特色的管理制度，因地制宜开展城市设计；二是坚持问题导向，使用信息化等新技术，做有用实用的城市设计；三是划定城市成长坐标，保护城市历史格局，延续城市文脉；四是结合“城市双修”，开展城市设计，推动城市转型发展。
• 全国城市双修试点工作
2017年3月，住建部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，先后设立共三批58个全国城市双修试点城市，并从2016年起连续四年在三亚、徐州、景德镇、延安召开了四次双修工作现场推进会。
地方实践 类型多样 注重实效
• 深圳城市设计实践
拥有二千多万人口的深圳是一座具有活力和创新的城市，适逢深圳经济特区建立40周年，总书记发表了重要讲话。深圳作为改革开放的“试验田”、“排头兵”，在国内率先建立了完整的城市设计管理制度，营造了技术创新土壤，在城市设计领域作出了卓越探索。四十年来始终坚持以城市设计引领高质量城市建设，进而培育出了具有广泛影响力的设计生态，演化出了一套制度完整、内涵丰富、特色鲜明、综合性强的体系。
• 城市双修：三亚
三亚双修工作立足于城市综合环境建设及品质提升，初步探索城市双修的工作方法、技术路线和机制保障，为全国开展双修工作提供了宝贵经验。2017年4月，住建部全面部署开展生态修复城市修补工作。推广三亚经验、注重问题梳理、做好统筹谋划、细化工程举措、确保工作实效。
在住建部的领导下，三亚双修工作坚持统筹协调、完善保障设施，为双修塑造了规范的正面形象与专家认同，更重要的是符合了百姓的要求、地方的诉求，也是把中央的政策贯彻下去的一个重要手段，是一项上接政策、下接地气的重要工作。如针对山、河、海等的生态修复工作，切实提升人居环境品质，封堵三亚河沿河排污口300多处，三亚河水水质由地表水劣五类提升为三类标准。
治理后的三亚河风光
城市修补则是针对主要城市问题提出“六大战役”重点修补工作，从提升街区风貌整体质量入手，切实提高居民的幸福指数。对解放路等重点街区开展综合环境整治，通过立面改造、交通优化和业态提升，建设成凸显三亚文化特色、具有热带地域特征的骑楼风情街。
整治后的解放路焕然一新
• 城市双修：延安
延安双修工作围绕 “重塑圣地特色、改善人居环境”的总体目标高起点、高标准开展，健全工作机制、明确重点区域（以宝塔山为中心将西到枣园、南到火车站、东至飞机场约30平方公里的三山两河地区作为本次双修重点）、完善规划体系、做好顶层设计。双修总体规划是指导延安城市双修工作的顶层设计，通过确定工作目标、双修策略、行动计划以及保障机制等等，成为指导工作的总体纲领；在总体规划指导下，针对延安现实情况又同步开展了文化旅游、名城保护、交通整治、绿道网络以及特色风貌的专项规划，来指导详细项目规划设计与实施落地。
延安双修以城市设计为引领，通过全过程全维度的设计支撑，以革命遗址组织城市公共空间系统，彰显特色风貌，促进城市空间品质的全面提高。
通过活化革命旧址，将游览体验、主题教育、公共活动、休闲游憩功能与革命遗址保护相结合，走出从革命旧址、历史文化名城单一保护到博物馆之城的融合发展之路。
延安的双修工作设计了一套完整的规划伴行、规划服务、规划统筹、规划引领的一揽子工作计划，“一五一十”的服务体系，由方向到方案到提出方略逐步展开，一一呈交各个时期的成果，以城市设计为技术手段加以串联，成效显著。如通过多维度、系统性的设计考量，对浅山区结合灾害防治、绿化修复、风貌塑造、设施配套进行特色化综合整治。
建立绣花式、微创性的更新模式，保留窑洞建筑风貌、优化公共空间品质、提升公共服务水平。
延河风貌改造前后对比
• 城市更新：北京崇雍大街
崇雍大街是北京老城连接天坛、地坛的一条重要的文化次轴，自元代以来就是北京内城的重要南北通衢。项目综合施策，系统解决老城保护与发展问题，把握街面街区一个整体，探索文化统领一条主线，在方案的全过程中开展共同缔造，体现“共建共治共享”的新理念，注重规划实效，远近结合，分期实施，整体采用统规统建与统规自建结合的实施机制，通过“菜单式选择”的方式进行居民和商户的全过程方案参与，坚持以绣花的功夫来完成综合环境整治工程工作。
制度提炼 管理体系 基层治理
• 深圳——城市设计成果融入建设管理制度
深圳在1998年就借助经济特区特别立法权，通过《深圳市城市规划条例》使城市设计获得了法律地位。之后，深圳市规划部门立足现实，结合地方特点，针对城市不同地区和具体项目的情况，通过契约、转译、直译等八种不同模式将城市设计成果转化为《建设用地规划许可证》的规划设计要求，作为项目的建筑工程、环境设计的重要依据，并在报建方案及施工图设计中通过设计审查予以落实。
• 三亚双修——完善相关规划建设管理规定
三亚双修工作注重在管理程序与从规划方案到建筑方案的审查过程中，完善增加有关空间形态引导的内容和程序，同步开展研究“城市双修”相关工作机制、评估标准、技术规范等。
• 延安双修——推广经验、形成县区双修技术导则
创新延安双修制度，通过梳理延安中心城区双修经验，形成延安区县双修技术导则，将双修工作向全域展开。
• 北京崇雍大街——衔接地方政策文件和技术标准
• 北京海淀区——建立责任规划师制度
海淀区率先建立街镇责任规划师制度，在全国范围内首创全职责任规划师模式。海淀街镇责任规划师通过“1+1+N”的团队架构，开展各街镇常态化工作与区级重点项目工作相结合的工作组织方式。
结合北京市多规合一平台、“吹哨报到”等工作，探索责任规划师不断融入规划管理统筹的工作路径；通过建立线上线下“海师议事厅”等方式，不断完善责任规划师与区政府、区级各委办局协调沟通渠道。
3
完善城市设计制度促进城市空间品质提高
设计指引 《国家城市设计导则》
目前受住建部委托，《国家城市设计导则》的编制工作正在探索研究中，编制《国家城市设计导则》的重要意义体现在一是建立城市设计工作的基本全民认识；二是体现国家层面城市设计的普遍特点；三是应对双试点等实践中出现共性问题；四是明确影响城市品质的重点设计要素。
导则的编制也在借鉴其他国家的经验。在规划体系从区域规划的宏大叙事走向地方设计的人本关怀的背景下，设计的价值被越来越重视，设计的审查成为规划审批中的重要环节，英国《国家设计指南》由英国住房社区与地方政府部牵头，多方合作编纂完成。设计指南旨在为相关设计 的开展提供指导依据，形成在设计的前期阶段需要综合考虑的十个特征，如感知环境、场地认同、建筑形式、慢行系统、自然系统、公共场所、用途、房屋和建筑物、资源、生命周期等，每个特征由基本概念、设计指引以及优秀案例组成。旨在以此促进设计概念的构思，指导开发布局、 形式、外观和细部等，在设计过程中强调公众参与的重要性。
《国家城市设计导则》编写以实现高质量设计、高品质生活、高水平治理为核心目标和指导，结合城市设计的技术特点以及城市空间的基本特征，形成以公共空间设计水平提升为基础、生活环境友好便利为愿景、共同缔造的制度环境为保障的总体设计策略；提炼出最常见、最重要，也是最易于操作和实施的十项设计内容；最终以形式易读易懂、重点面向基层、专业指引普适为原则，针对每一项设计内容建立目标愿景、明确具体设计要素、普及基本概念、提出设计指引（指标）、并以成功案例为示范来进一步说明城市设计工作的实践方法。设计指引具有可操作性，突出面向基层管理人员和社会大众的指南定位,最终形成精炼简明，并与中国建设实践案例紧密结合的普适性读本。
• 宏观层次：保护自然山水特色、延续历史文脉、塑造城市总体形态格局
强化山水特色，严格保护湿地、森林等生态敏感资源，凸显城市地理地貌特征，强调城市人工建设顺应自然规律，融入自然本底。延续文化脉络，中华文化基因审美，保护历史景观环境、乡愁记忆。塑造城市总体形态格局控制建设规模、建设密度、天际线、空间形态等。
• 中观层次：营造城市街区肌理环境、组织空间秩序、塑造特色景观
控制街区尺度、疏密肌理、街区布局，落实窄路密网的城市格局理念，鼓励不同功能在街区、地块和建筑不同尺度的混合布局，构筑服务便利、活力包容的城市街区环境。建构城市眺望景观系统、控制重要视廊，塑造城市优美天际线。构筑活力街道，鼓励公共交通与慢行交通。
• 微观层次：塑造魅力公共空间、指引建筑特色风貌
塑造城市公园、街道等公共空间，加强公共空间开放性、可达性、本土性、多样性、主题性，为城市提供功能完备、绿色生态、特色活力的场所空间，并结合公共空间，创建高效复合、便捷可达的公共服务体系。加强对建筑物与构筑物的风貌管控，对城市公用设施与公共艺术进行精细设计，营建融入周边环境、融合本土特色、提升城市活力的高品质建筑环境。
大量的城市设计实践集中在地方层面，包括建筑选址、建筑形式选择、设计师遴选等都是地方政府的事权，希望结合《国家城市设计导则》能够进一步推动地方技术指引。
北京市在城市总体规划批复后，针对重点片区、重点要素和重要系统，形成《街道更新治理城市设计导则》、《北京第五立面和景观眺望系统城市设计导则》、《北京滨水空间城市设计导则》、《北京城市色彩城市设计导则》等专项设计导则，实现精细化设计和管理。
结 语
城市设计在提高城镇建设品质、提升城镇风貌水平及规划、建筑设计质量上的重要作用愈加凸显，并已成为多方共识。全面开展城市设计工作成为新时期城市工作的重要议题之一。
持续加强城市设计制度建设，创造良好的制度环境，更好的发挥城市设计提升城市空间品质的优势，从而真正利用城市设计来实现城市与建筑、城市与自然以及城市与人的相互成就！
朱子瑜：“一张蓝图干到底”：明方向 转理念 善规划
点击图片 阅读全文
城市设计